재정분권과 지방재정
1. 중앙･지방정부 재정규모
중앙정부와 지방정부의 재정총량 중앙정부의 2020년도 통합재정수입(총수입)은 481.8조원, 통합재정지출(총지출) 512.3조원 이다. 총지출은 분야별로 보건･복지･고용 180.5조원(35.2%), 일반･지방행정 79.0조원(15.4%), 교육 72.6조원(14.2%), 국방 50.2조원(9.8%), SOC 23.2조원(4.5%) 등으로 구성된다.
지방정부의 2020년도 재정총량은 일반재정의 경우 통합재정수입은 229.6조원, 통합재정지 출은 252.3조원이다. 교육재정은 세입세출 규모 기준 73.9조원이다. 일반재정의 통합재정지출 은 사회복지 75.1조원(29.8%), 인력운영비 31.5조원(12.5%), 환경 25.5조원(10.1%) 등이고, 교육재정은 유아 및 초중등교육이 70.8조원으로 95.8%를 차지하고 있다.
중앙정부 및 지방정부 간 재원이전
앞에서 살펴본 중앙정부와 지방정부의 재정총량 중 일부재원은 지방교부세, 지방교육재정교 부금, 조정교부금, 보조금 등의 방식으로 중앙정부와 지방정부, 광역자치단체와 기초자치단체, 일반자치단체와 교육자치단체 간에 재원의 이전을 통해 최종 지출 주체가 결정되게 된다. 중앙정부에서 지방정부로 이전되는 재원을 살펴보면 일반･지방행정 분야에서 지방교부세 52.2조원이 지방정부의 일반재정으로, 교육 분야에서 지방교육재정교부금 59.4조원이 지방정 부의 교육재정으로 이전된다. 또한 보건복지고용 분야, SOC 분야 및 기타 분야 등에서 국고보 조금 65.5조원이 지방정부의 일반재정과 교육재정으로 이전된다.
지방자치단체 간의 재원이전을 살펴보면 광역자치단체 중 특별･광역시는 관할구역 내 기초자 치단체인 자치구에 조정교부금 3.0조원, 시비보조금 3.1조원을 이전한다. 도는 기초자치단체인 시･군에 조정교부금 5.5조원, 도비보조금 10.2조원을 이전한다. 광역자치단체와 기초자치단체는 교육자치단체에 법정전입금 11.7조원과 비법정전입금 1.4조원을 이전한다. 또한 광역자치단체 간에는 지방소비세의 일부를 재원으로 조성한 지역상생발전기금을 통해 재원을 이전하고 있다.
2. 재정분권 추진현황
재정분권 추진 배경
재정분권(fiscal decentralization)은 중앙정부가 하위지방정부에 대해 재정적 권한과 기능 을 이양하는 것을 의미한다. 이와 같은 재정분권의 근거는 중앙정부와 지방정부 각 주체의 재정 수입과 재정지출의 불일치라고 볼 수 있다. 먼저 재정수입을 살펴보면 2011년부터 2020년까지 10년간 국세는 192.4조원에서 292.0조원 으로 연평균 4.8% 증가하였고, 지방세는 52.3조원에서 91.0조원으로 연평균 6.5% 증가하였다. 총조세 중 지방세 비율은 2011년 21.4%에서 2013년까지는 하락하다 2014년 및 2015년에 증가했으며, 2017년과 2018년도에 일시적으로 하락하다가 2019년도부터는 다시 증가하는 추 세이다.
다음으로 재정지출을 살펴보면, 2020년 당초예산 기준 전체 통합재정지출 규모는 866.0조원 이고, 이 중 중앙정부는 512.3조원, 지방자치단체(일반자치단체 + 교육자치단체)는 353.7조원 이다. 전체 통합재정지출 대비 중앙정부의 비중은 59.2%이고 지방자치단체는 40.8%이다. 지방 자치단체의 통합재정지출 비중은 2015년 38.6%에서 2020년 40.8%로 2.2%p 증가하였다.
즉 2020년 당초예산 기준 전체 통합재정지출 중 지방자치단체의 비중은 40.8%이지만, 총조 세 중 지방세의 비중은 23.8%이다. 이에 따라 지방자치단체는 2020년 당초예산 기준 지출 비중이 수입 비중에 비해 17.0%p 정도를 초과하며, 이러한 초과분만큼 재정갭(fiscal gap)이 발생하고 있다고 볼 수 있다. 우리나라는 이러한 재정갭을 앞에서 살펴본 중앙정부의 이전재원 (지방교부세 및 국고보조금 등)으로 충당하고 있다.
재정분권 추진연혁
1995년 지방자치단체장 선거가 실시되면서 지방자치제도가 본격적으로 시작된 이후 정부의 재정분권 추진연혁을 살펴보면, 먼저 김대중 정부(1998~2003년)의 경우 재정분권보다는 자치 분권에 초점이 맞추어져 있어 「중앙행정권한의 지방이양 촉진 등에 관한 법률(시행: 1999. 7. 30.)」을 제정하는 등 중앙정부 사무의 지방이양을 적극 추진하였다. 다만 국세 및 지방세 개편과 관련하여 휘발유에 부과되는 국세인 교통세 중 일부를 주행세로 전환하여 지방세로 이양 (2000년)하였고, 국세인 교육세의 일부를 지방교육세로 전환하여 신설(2001년)하는 등 지방 재정 확충과 연관된 정책이 실시되었다.
다음으로 노무현 정부(2003~2008년) 시기에는 ‘지방분권 로드맵’에 따라 지방분권을 국정과 제로 추진하였고 이에 따라 재정분권도 적극적으로 추진되었다. 우선 지방교부세율을 기존 내국 세의 15.0%에서 19.13%까지 인상(2005년)하였다. 다음으로 국고보조사업 중 일부를 지방으로 이양하면서 내국세의 0.83%를 재원으로 하는 분권교부세를 신설(2005년)하였고, 국가균형 발전특별회계를 신설(2004년)하여 해당 재원을 통해 추진하는 국고보조사업은 편성 및 집행 상에서 지방자치단체의 자율성을 확대하는 포괄보조사업 형태로 추진하도록 하였다. 또한 종합 부동산세를 재원으로 하는 부동산교부세를 신설(2006년)하였으며, 담배소비세율을 인상(2005 년)하여 지방재정의 세수확충이 이루어졌다.
이후 이명박 정부(2008~2013년)는 지방분권 과제 중 하나로 지방재정 확충을 추진하였다. 지방재정의 확충을 위해 국세 중 소득세 및 법인세와 동일한 과세대상 및 과세표준에 대해 그 결정세액의 10%를 부과하는 지방소득세, 국세인 부가가치세의 5%를 재원으로 하는 지방소비 세를 신설(2010년)하였고, 각 지방자치단체의 연도별 최종소비지출액에 서울특별시:광역시:도 에 각각 1:2:3의 가중치를 부여하여 배분되는 지방소비세에 의한 지방자치단체 간 재정격차를 완화하기 위해 수도권 지방자치단체(서울, 경기, 인천)의 지방소비세 세수(부가가치세의 5% 중 해당 지방자치단체 분배액)의 35%를 재원으로 하는 지역상생발전기금을 신설(2010년)하였다. 박근혜 정부(2013~2017년)는 지방분권의 핵심과제 중 하나로 지방재정 확충 및 건전성 강화 를 추진하였다. 우선 지방세인 취득세를 인하함에 따라 이를 보전하기 위하여 지방소비세의 세율을 기존 5%에서 11%로 인상(2013년)하였고, 담배가격 인상 추진과 관련하여 지방세인 담배소비율을 인상(2015년)하였다. 또한 담배분 개별소비세의 20%를 재원으로 하는 소방안 전교부세를 신설(2015년)하고, 노인, 정신요양, 장애인생활시설 등의 사업을 국고보조사업으로 전환하면서 분권교부세를 폐지(2015년)하였다.
현 정부의 재정분권 추진경과
현 정부는 지방의 자율성 책임성 확보와 국가균형발전을 상생과 협력을 통해 지속가능한 발전 을 이루게 하는 국가전략차원에서 지방재정 자립을 위한 ‘강력한 재정분권’을 국정과제로 설정 하고, ‘지방재정분권 추진 방안(관계부처 합동, 2018.10.30.)’에 따라 1단계(’19-’20년)와 2단 계(’21-’22년)로 나누어 재정분권을 단계적으로 추진하고 있다. 1단계 추진방안의 핵심은 지방세확충과 기능이양에 있으며, 이를 위해 지방소비세율 확대, 중앙정부 기능이양, 소방안전교부세율 확대를 전략과제로 설정하였다.
1단계 추진방안의 경과는 다음과 같다. 먼저 국정과제 추진에 따른 기능이양과 이에 따른 지방재정 부담 등을 감안하여 「부가가치세법」 및 「지방세법」 개정(’19.12.)을 통해 부가가치세 납부세액의 11%인 지방소비세율에 대한 단계적 인상(2019년 15%(+4%p), 2020년 21% (+6%p))을 추진하였다. 그 결과, 2019년도 지방세 징수액은 90.5조원으로 2018년 84.3 조원에 비해 6.2조원 증가하였다. 다만, 소득과세 위주의 국세와 달리 자산과세 중심인 지방세 의 특성 상 상대적 신장률이 낮아 국세 대비 지방세의 비중은 목표에 미치지 못하는 24% 수준을 나타냈다.
더불어 소방직 국가직화와 소방인력 충원을 지원하기 위해(2022년까지 총 2만명) 소방안전 교부세율(담배분 개별소비세의 20%)을 2020년 45%로 인상할 계획이었으나, 관련 법령 개정 지연으로 소방직 국가직화 도입이 2020년 4월 1일에 시행되었다. 따라서 2019년에는 당해연 도 9월 시행을 예상하여 소방안전교부세율을 27.5%를 기준으로 소방안전교부세 예산이 편성되 었다가 그 중 28.6%가 불용되었고, 2020년 예산에는 당초 인상분인 25%p(’18년 20%→’19년, 45%)의 ¾인 18.75%p를 반영한 38.75%의 세율을 기준으로 예산이 편성되었다.
기능이양 방안에 대해서는 그 근거가 되는 2020년 「중앙행정권한 및 사무 등의 지방 일괄 이양을 위한 물가안정에 관한 법률 등 46개 법률 일부개정을 위한 법(이하 지방일괄이양법)」을 일괄개정(’20.02.18.) 하였다. 이에 따라 2021년 1월 1일부터 16개 부처 소관 46개 법률의 400개 사무에 대한 권한이 지방자치단체로 이관될 예정이다.
한편, 2단계에서는 지역자율성과 균형발전을 위한 지방재정제도 개편, 지방교육재정개혁 등을 추진하고, 지방세 추가 확충을 통해 국세와 지방세의 비율을 7:3으로 조정한다는 계획이었으나, 2020년 현재까지 구체적 방안이 수립되지 않고 있다.
「중앙행정권한 및 사무 등의 지방 일괄 이양을 위한 물가안정에 관한 법률 등 46개 법률 일부개정을 위한 법(이하 지방일괄이양법)」 일괄개정(’20.02.18.)1)으로 2021년 1월 1일부터 16개 부처 소관 46개 법률의 400개 사무에 대한 권한이 지자체로 이관될 예정이다. 구체적으로 총 349개 사무(87.2%)가 국가에서 지방으로, 51개(12.8%) 사무가 시･도에서 시･군･구로 이양될 계획이다. 부처별 이양사무 내역을 보면 가장 많은 사무가 이양되는 기관이 해양수산부(135개)이며, 국토교통부 (70개), 여성가족부(51개) 순이다.
이에 따라 해양수산부의 「항만법」 상 지방관리무역항 및 지방관리연안항에 대한 개발 및 관리에 관 한 사무 등이 시･도로 이양되며, 국토교통부가 수행하던 개발부담금의 부과 및 징수 관련 사무가 시･ 군･구로 이양될 예정이다. 이외에도 각종 특정지구(경제자유구역, 국제과학비즈니스벨트, 반환공여구 역 등) 내 유치원 및 외국교육기관의 설립 승인 사무 등 지역특성을 반영한 행정과 주민수요에 대한 신속한 대응이 필요한 사무에 관한 책임･권한이 국가에서 지방자치단체로 이양될 계획이다. 행정안전부와 자치분권위원회는 사무이양에 따른 재정지원 방안의 하나로, 재정분권 추진방안과 연계하여 지방소비세율을 ’18년 대비 10%p 인상했으며, 추가적인 인력･재정지원 방안을 논의 중에 있다.
3. 역대 재정분권 정책과 재정지표 추이
국세 대비 지방세 비중 변화
국세 대비 지방세 비중은 국세와 지방세 조정 및 중앙정부･지방정부 간 가용재원 배분 정책결정에 기초자료로 활용되며 재정건전성 유지 및 국가채무 관리에도 활용된다. 우리나라는 재정분권 수단으로 지방소비세 인상, 지방세 신세원 발굴 등을 통한 지방세 신장 노력을 계속 해 왔으며, 관련 정책은 국세 대 지방세 비중의 변화에 영향을 미쳤다. 국세는 소득세･법인세 등 소득과세, 지방세는 취득세･재산세 등 재산과세 중심으로 구성되는 조세 구조 적 차이 등도 국세 대비 지방세 비중에 영향을 미친다. 국세 대비 지방세 비중 변화추이를 보면 (’05)22.0% → (’10)21.7% → (’15)24.6% → (’18)22.3%로 2003년 이후 2018년까지 약 22% 수준에서 등락을 거듭하였으며, 2019년 이후에 23.6%로 증가하였다.
이러한 지방세 비중의 변화는 역대 정부의 지방세목 신설 및 지방세율 조정 정책의 결과라고
보는 의견이 일반적이다.
2000년대 초반 지방세 비중은 지방교육세 및 주행세 등의 신설에 의해 증가하여 22%~23%
까지 상승했으며, 노무현 정부에서 시행된 지역개발세 신설, 담배소비세 인상, 지방세율 인상･
조정 등의 영향으로 2006년에는 23%대로 증가했다. 이후 취득세율을 1월 1.5%, 9월 1%로
인하함에 따라 2007년에 다시 21%대로 낮아졌으며, 그 후 완만한 상승추이를 나타내다가
2010년 지방소비세 도입(2.7조원, 부가가치세의 5%)으로 21.7%까지 제고되었다. 2015년에는
지방세 비중이 24.6%까지 증가했는데, 이는 취득세와 지방소비세의 높은 증가율이 지방세 비중
상승으로 이어졌다는 해석이 일반적이다. 구체적으로, 당시 2014년 취득세율 인하에 따른 세수
보전을 위해 부가가치세의 지방소비세율을 기존 5%에서 11%로 조정(6%p 인상)하면서 지방소
비세가 증가한 것뿐만 아니라, 취득세 영구 인하 조치에 따라 부동산 거래가 활성화되며 경기가
회복되었고, 법인에 대한 지방세 감면이 철폐되었다.
이후 지방세 비율은 하락세를 보이며 2018년 22.3%를 기록하였는데, 2016~2018년은 소득 세와 법인세 중심의 국세수입 호조(2016~2018년: 소득세 11.6%, 법인세 16.4%p 인상)에 따 라 지방세 비율이 하락된 측면이 있다. 2019년에는 부가가치세의 지방소비세율을 2018년 대비 4%p 인상함에 따라 지방세 비율이 23.6%로 증가했으며, 2020년에도 지방소비세율 추가 인상 (6%p)에 따라 증가추세가 이어질 것으로 전망된다.
정권별 연평균 지방세 비중을 보면, 노무현 정권 22.0%, 이명박 정권 21.3%, 박근혜 정권 23.4%이며, 전년 대비 증가율은 노무현 정권(2006년 4.6%)과 박근혜 정권(2014년 10%, 2015 년 6.5%)에서 각각 큰 폭으로 증가하였다. 관련 연구에서는 노무현 정권의 경우 지역개발세 신설과 담배소비세 인상, 박근혜 정부의 경우 지방소득세의 독립세화, 지방소비세 재원 확대 등을 추진한 결과로 평가하며, 세목신설 및 세율인상이라는 정책의 유사성에도 불구하고 대상세 목의 차이에 따라 결과에 차이가 나타난다고 해석한다. 다만 노무현･박근혜 정권 모두 지방세 의 비중이 신장되었던 차년도에는 다시 평년의 수준으로 회귀46)하는 현상을 보이고 있다. 관련 연구는 행정수도 이전, 부동산 정책 활성화 등 국가의 정책적 판단에 따른 외부효과로서, 지방세의 주된 수입원인 취･등록세의 규모가 감소함에 따른 상쇄 효과로 보고 있다.
국가 총 재정지출 중 지방재정지출 비율의 변화
지방분권의 근간은 지방자치단체가 자신의 책임 하에 주민의 복리증진을 위한 정책을 수립･ 집행하는 것에 있다. 때문에 지방자치단체가 자율적으로 세출의 항목 및 규모를 결정하고 집행 하는 것 역시 세입분권만큼 주요한 재정분권의 일환이다.
지방자치단체 재정지출 규모를 살펴보면, 2003년부터 2019년까지 약 17년 동안 지방재정지 출의 규모는 2010년을 제외하고 연평균 6.4% 수준에서 꾸준한 증가세를 나타내고 있다. 국가 총 재정지출 대비 지방자치단체의 재정지출 비중은 2003년부터 2019년까지 약 17년 동안 증감을 반복하여 왔는데, 특히 2004년과 2007년에는 전년대비 각각 2%p, 2.5%p 증가했 다. 2014년 이후에는 지속적인 증가추세를 보였으나 2018년도에 △0.2%p 감소했다.
이러한 세출분권지표의 추이에 대해서는 다음과 같은 해석이 논의되고 있다. 먼저, 2004년 및 2007년의 지방세출 비중의 증가의 원인은 2003년부터 추진되었던 자치분권 확대의 정책 기조와 관련하여 해석할 수 있다. 노무현 정부는 정권 수립 초기부터 2003년 ｢지방분권추진 로드맵｣ 추진, 정부혁신지방분권위원회의 설립, 2005년 사회복지 분야 국고보조사업 67개의 지방이양, 2006년 ｢지방분권특별법｣ 제정, 행정수도 이전 및 ｢제주특별법｣ 제정 등의 위한 정 책을 추진하였다. 이를 통해 지방자치단체가 수행하는 사무･권한의 증가에 수반하여 지방자치 단체의 재정지출 규모 역시 크게 증가하였음을 추정할 수 있다.
다만, 당시 사무이양에 따른 행･재정 비용의 병행이전이 명확히 이루어지지 않아 권한의 확대 와 비례하여 동등한 수준의 보상이 이루어졌는가에 대해서는 이견이 존재하며, 오히려 지방자치 단체의 재정 부담을 가중시켰다는 평가도 제기된다.
지방자치단체의 세출부담과 관련하여 일부에서는 지방 세입예산 증가추이 역시 복지수요 팽 창 및 국가차원의 정책 추진을 위한 국고보조금의 증가를 주요한 원인으로 분석한다. 2005년 지방자치단체에 이전된 국고보조금은 약 12.7조원 수준이었으나, 2019년은 국고보조금은 약 108.1조원50) 규모로 대폭 증가하였다. 그런데 국고보조금의 증가가 국가예산 대비 지방예산 제고의 주요인이라면 이는 정부의 분권정책은 본래 목표를 달성했다고 보기 어렵다. 국고보조금 은 지방자치단체가 수행하는 사무에 대해 일부를 국가에서 보조해주는 것으로, 국고보조금의 증가는 단순 이전재원의 증가가 아니라 지방자치단체로 하여금 대응지방비의 증가로 이어져, 지방자치단체의 예산부담 및 자체사업에 대한 예산 경직성 등을 초래할 수 있기 때문이다. 또 다른 특이점 중 하나인 2009년, 2013년, 2017년의 지방세출 비중의 증가는 지방자치단체 선거와 같은 정치적 요인과 연관된다는 해석이 일반적이다.
재정지출의 정치경제학 이론에서는 선거 전년도에 재정지출이 확대되는 경향이 나타난다고 설명하는데, 실제 일반추세에서 벗어 나 전년도 대비 세출이 증가한 3개년도 모두 지방자치단체 선거 전년도로서 전년대비 약 0.8%p 증가가 나타났다.
재정력 격차
2009년부터 2019년까지 광역자치단체 자체재원 현황을 살펴보면, 2014년도를 제외하고 매년 지속적으로 증가하고 있다. 특히 2012년, 2015년의 자체재원 현황은 전년도 대비 10% 이상 증가하였다. 2009년부터 2019년까지 광역자치단체 간 자체재원 격차를 살펴보면, 2019년 기준 10년 전에 비해 광역자치단체 간 자체재원 격차가 감소한 것으로 나타났다(’09년 1.4569 → ’19년 1.3120). 기간 중 최저값은 2017년 1.2725, 최대값은 2009년 1.4569로 나타났다.
2009년에 심화된 요인으로, 감세정책의 일환으로 종합부동산세, 소득세, 법인세를 과세표준 별 1~3%에서 0.5~2%로 절반 수준으로 인하하였고 과세 대상도 조건을 완화하여 축소한 데 따라 지방세입이 감소하면서 광역자치단체별로 격차가 더욱 심화되었다는 의견이 있다. 반면, 2008년부터 2019년까지 기초자치단체 간 자체재원 격차는 오히려 증가한 것으로 나타 났다. 2009년 기초자치단체 간 자체재원 격차는 1.2147로 2008~2019년 중 가장 낮았다. 이러 한 현상의 원인은 당시 노무현 정부에서 기존의 재산보유세의 이원화(종합부동산세(국세)와 재 산세(지방세)), 주행세율을 6%p 인상, 담배소비세 131원 인상, 지방세 신세원 발굴 등으로 세입 자체를 증가시켰기 때문이라는 의견이 있다. 더불어 특별시 및 광역시에만 부여되었던 자동차세율 조정권을 2006년부터 전국 지방자치단체로 확대 이양하고 표준세율의 50% 내 범위에서 초과 과세 가능하도록 세율 조정권한 부여한 것 역시 주요 원인으로 보는 시각이 존재한다.
한편 현 정부의 재정분권 추진방안 1단계 이행결과라고 할 수 있는 2019년의 재정력 격차를 보면, 지방세수 확대가 있었음에도 불구하고 기초자치단체 간 격차가 심화된 것을 알 수 있다. 이에 대해 1단계 재정분권이 광역지방자치단체의 세수확충에 초점을 둔 결과, 기초지방자치단 체의 재정력 격차가 심화되는 현상이 나타나고 있으므로 자치단체 간 격차 완화를 위한 장치를 보완할 필요가 있다는 의견이 제기되고 있다.
