공익직불제 시행에 따른 동향

□ 농업·농촌의 공익기능 증진을 위한 공익직불제가 올해부터 시행

○ ’19년 말 ｢농업소득의 보전에 관한 법률 전부개정법률안｣이 국회 본회의를 통과함에 따라(’19.12.27.) ‘농업·농촌 공익기능 증진 직접지불제도(이하 ‘공익직불제’)’가 도입 - 공익직불제 목적은 농업·농촌의 공익기능*을 증진하고, 농업인 등의 소득을 안정시키는데 있으며, 기존 8개의 직불제를 기본형 및 선택형 공익직불제로 통합

• 식량의 안정적 공급, 국토환경 및 자연경관의 보전, 수자원의 형성과 함양, 토양유실 및 홍수의 방지, 생태계의 보전, 농촌사회의 고유한 전통과 문화의 보전

○ 이어 ｢농업소득의 보전에 관한 법률 시행령 전부개정령안｣이 4월 국무회의를 통과하였고, 5. 1일부터 법령이 시행되어 6.30일까지 전국 읍·면·동에서 농가 신청·접수를 마무리한 상황

< 공익직불제 주요내용 >

󰋯(소농직불금) 농가 내 모든 기본직불금 지급대상자의 지급대상 농지의 합이 0.5㏊이하이고 농가 내 모든 구성원의 농업외 종합소득의 합이 4,500만 원 미만인 등 일정 요건을 모두 충족하는 농가에게 면적에 관계없이 일괄 연 120만 원을 지급 󰋯(면적직불금) 기준면적 구간별로 역진적인 단가를 적용하여 농지 유형을 3단계(농업진흥지역 내 논·밭, 농업진흥지역 외 논, 농업진흥지역 외 밭)로 구분하여, 각각 2㏊ 이하, 2㏊∼6㏊ 이하, 6㏊∼30㏊ 이하로 구분하고, 이러한 각 기준면적 구간별 지급단가의 최소액을 100만 원으로 하되, 기준면적이 커질수록 예산의 범위에서 지급단가가 적어지도록 설계 󰋯(농가의 준수의무) 농업·농촌의 공익적 기능을 강화하기 위하여 기본직불금 수령의 전제 조건으로 농지 형상·기능 유지, 농약 및 화학비료 사용기준 준수, 공익증진 교육 이수, 기타 환경보호, 생태보전, 공동체 활성화 등 총 17개의 농가 준수사항을 도입 󰋯(재배면적 조정 의무) 농수급 안정 목적으로 재배면적관리가 필요한 경우, 농식품부 장관은 기본직불금을 신청한 농가에 사전에 재배면적 조정 의무 부과가 가능

□ 공익직불제 시행에 따라 제기된 일부 문제점에 대한 개선 요구

○ 올해 처음 시행되는 기본형 공익직불금 신청·접수 결과 신청 건수는 약 115만건으로 전체 대상농업인의 96% 가량이 신청 - 비교적 원만하게 진행되었으나 접수 과정에서 다양한 민원과 일부 문제점이 드러나 개선이 필요하다는 지적 ○ 우선, 0.1~0.5ha 규모의 농가를 대상으로 면적에 관계없이 연 120만원을 지급하는 소농 직불금에 대상 농업인 기준을 지난 3년간(’16.1.1.~’19.12.31.) 1회 이상 직불금을 수령한 농지만 직불금을 받을 수 있도록 한 규정이 현장에서 많은 논란을 낳고 있는 실정 - 작은 규모의 농지를 경작하던 농가 중 상당수가 까다로운 서류 신청 절차에 비해 직불금 수령금액이 적어 직불금 신청을 포기하는 경우가 많은데 해당 규정으로 앞으로 5년 동안 바뀐 공익직불금을 받을 수 없는 상황 - 이에 대해 국회에서는 공익형직불제 위헌성을 제기하며 지난 9. 9일 공익직불금을 신청할 수 없었던 농가들을 구제하는 ｢농업·농촌 공익기능 증진 직접지불제도 운영에 관한 법률｣ 일부개정 법률안을 대표 발의(윤재갑 의원) ※ 농림축산식품부는 직불금 개편 전의 지급대상 농지와 농업인 요건을 기본적으로 유지하되 2조 4000억원이라는 예산 제약하에서 가장 최근의 직불금 수령 농지에 대해 우선순위를 부여했다고 설명 ○ 아울러, 실제 농사를 짓는 농민들에게만 직불금을 지급하겠다는 취지로 농지를 임차하여 농사를 짓는 실경작자에게 농지 임대차계약서를 제출하도록 하였으나, - 농촌 정서상 계약서 작성이 어렵고, 농지 소유자가 먼 거리에 있는 경우 등 농촌 현실상 많은 수의 실경작자가 공익직불제 지급대상에서 소외될 가능성도 제기 ○ 한편, 올해 처음 시행되는 공익직불제 예산 2조 4,000억 원을 2020~2024년까지 5년간 ‘동결’한다는 정부 계획이 국회에 제출돼 논란이 커질 것으로 예상 (한국농어민신문 9. 8일) - 지난 9. 3일 국회에 제출한 ‘2020~2024년 국가운용재정계획’에는 의무지출(기타 의무지출)로 구분된 공익기능증진직불금(공익직불금) 예산 2조 3,610억 원(운영비 포함 약 2조 4,000억 원)을 2020년부터 2024년까지 5년간 유지한다는 계획이 나와 농업계의 비판이 예상 ※ 이에 대해 농림축산식품부에서는 “공익직불제가 도입되면서 기존 직불 전체 예산 (1조 4,000억 원)보다 1조 원이 늘었는데, 이는 향후 5년을 보고 증액한 것”이라며 당시 여야는 물론 정부 부처 간에도 5년간 예산 규모는 그대로 가되 5년 시행 후 평가를 거쳐 예산을 조정하는 것으로 이야기가 된 사항으로, 직불 예산 증액은 어렵다”는 입장

□ 지자체는 공익직불제 정착과 농업의 공익적 가치 향상 노력

< 주요 내용 >

󰋯(충북 괴산군) 지역 농가의 공익직불제 자격검증 및 이행실태 점검을 위해 농업기술센터, 읍·면 주민자치센터, 농산물품질관리원이 분야별로 점검에 나서고 있으며, 9월말까지 공익직불제를 신청한 7,390농가를 대상으로 순차적으로 진행 ※ △농업인 요건 △농지요건 △소농요건 등 14가지 항목에 대해 자격검증이 실시되고, △농지의 형상 및 기능 유지 △농약 등의 사용기준 준수 △마을공동체 활동 △화학비료 사용기준 준수 △공익기능증진 교육이수 등 5개 분야 17개 의무에 대해 이행실태 점검 󰋯(전북도) 올해 처음 도입된 공익직불제 시행으로 변동직불제(쌀값이 목표가격에 미달시 지급)가 폐지됨에 따라, 쌀값 안정을 위해 수요량보다 공급량이 초과할 경우 잔여 전체 물량을 시장 격리토록 정부에 건의한다고 지난 6월 밝힘 󰋯(경남 함양군) 9.8일부터 9.11일까지 2020년 경남공익형직불제 사업대상 마을·단체 28개소를 순회 현장 방문해 사업대상별 실천 프로그램에 대한 주민들의 여론을 듣고 현장 컨설팅을 실시 ※ (경남공익형직불제) 농촌의 환경보존 및 경관개선을 통한 농업의 다원적 기능 강화와 공익실천프로그램을 통한 마을 활력 증진 및 공동체 육성을 위해 도비 사업으로 시군별로 추진하고 있는 시책

□ 공익직불제 정착을 위해 의무 준수사항의 이행 관리 강화 필요 ○ 전문가들은 공익직불제 ‘준수의무’ 실천의 난이도가 상황별, 지역별로 다를 수 있는 만큼, 농가의 인식제고 및 이행을 돕기 위한 행정과 민·관 관련 조직의 역할 등을 함께 고민하고 변화를 만들어가는 계기로 삼을 필요가 있다고 주장 ○ 현재 공익직불제는 중소농의 소득 안정을 위한 소농 직불금과 면적직불금으로 대표되는 기본형 직불제 중심으로 주요 선진국처럼 지역·농가별 특성을 감안해 지자체·지역민, 사회시민가 함께하는 다양한 공익증진형 프로그램을 개발·지원하는 시스템이 요구된다는 의견 ※ ‘공익직불제’ 도입의 모델이 되었던 EU 공동농업정책의 직불제도를 보면, ‘소농직불금’을 수령하는 농가에는 ‘대응준수의무’가 적용되지 않는 반면, 15ha 이상의 경작지를 소유한 농가는 ‘녹색직불금(Green Payment)’을 수령하고자 할 때 ‘생태 초점구역(Ecological Focus Areas, EFA)’을 관리해야 하는 등, 농가의 규모나 여건에 따라 준수사항이 얼마간 탄력적으로 적용되는 것을 알 수 있다고 제언 ○ 제도 개편에 따른 수혜가 실제 농업에 종사하는 농업인에게 돌아갈 수 있도록 기존의 직불금 부당수령 사례를 철저히 분석하고, 이의 예방 및 점검에 힘쓸 필요가 있다고 강조 ※ 특히 직불금 부당수령의 가능성이 정부의 예산 확대 논리를 제한하는 측면도 있는데, 직불금의 취지가 기존의 ‘소득지지’ 개념에서 ‘공익적 기여’에 대한 인정으로 확대된 이상, 원칙적으로 예산 확대 가능성은 제도적으로 열어 놓고, 확실한 부당수령 방지책을 별도로 마련하는 것이 바람직하다는 의견